地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院為適應(yīng)國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，增加公共產(chǎn)品供給，加快城市建設(shè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重大民生工程。對(duì)于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、節(jié)約土地資源、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義，特別是當(dāng)前推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，對(duì)拉動(dòng)投資、保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)具有重要作用。

    一、推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)面臨的形勢(shì)
    （一）城市綜合承載能力不足，難以承載新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
    按照常住人口計(jì)算，我國城鎮(zhèn)化率目前已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口已達(dá)7.5億。城鎮(zhèn)化進(jìn)程已到關(guān)鍵階段，客觀上要求城市在資源環(huán)境空間等約束增強(qiáng)的情況下，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化由注重增量和速度向更加注重質(zhì)量和水平轉(zhuǎn)變，不斷提高綜合承載能力，更好地滿足人口基本基礎(chǔ)設(shè)施需求。
    （二）城市建設(shè)發(fā)展方式不可持續(xù)，急需轉(zhuǎn)變
    長(zhǎng)期以來，我國城市建設(shè)存在“重地上，輕地下”的問題，地上地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)失衡。地下基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量少、水平低、質(zhì)量差、發(fā)展滯后，已經(jīng)成為現(xiàn)代化城市建設(shè)的短板，急需政府和社會(huì)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)建設(shè)方式，采取新的可持續(xù)的城市發(fā)展方式。
    （三）城市運(yùn)行水平不高，問題突出
    我國城市道路反復(fù)開挖、井蓋密布、架空線密集，地下管網(wǎng)錯(cuò)綜復(fù)雜、資源能源漏損嚴(yán)重、安全隱患突出，影響人們正常生產(chǎn)生活，甚至造成人民群眾生命財(cái)產(chǎn)損失。因此，建設(shè)城市地下綜合管廊，是提高城市綜合承載能力、支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、補(bǔ)齊城市短板的必然選擇，是提升城市運(yùn)行水平、一攬子解決“馬路拉鏈”等問題的現(xiàn)實(shí)需要。

    二、建設(shè)地下綜合管廊的重要作用
    （一）集約利用地下空間
    建設(shè)城市地下綜合管廊，將分散敷設(shè)在城市地下的供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視等管線及附屬設(shè)施，以及地面架空線纜等全部納入，可以集約利用城市地下空間，有效減少空間浪費(fèi)，發(fā)揮城市空間更大作用。
    （二）節(jié)約管線建設(shè)資金
    據(jù)測(cè)算，短期來看，城市地下綜合管廊建設(shè)一次性投資每公里0.5億~1.2億元左右，比各管線分散建設(shè)一次性投資每公里約2000萬元的成本要高。但地下綜合管廊全生命周期可達(dá)100年。長(zhǎng)期來看，建設(shè)地下綜合管廊，一是避免管線多次建設(shè)，提高投資效率。二是方便巡檢和維修管線，降低運(yùn)行損失和運(yùn)維成本。三是減少管線施工引起交通堵塞、管線安全事故等間接損失。因此，綜合來看，建設(shè)城市地下綜合管廊比管線直埋節(jié)省資金。
    （三）保障城市運(yùn)行安全
    近年來，因地下管線引起的泄漏爆炸、路面塌陷、窨井傷人等問題頻發(fā)，給城市運(yùn)行安全帶來嚴(yán)重隱患。為提高地下管線建設(shè)和運(yùn)行安全水平、保障城市運(yùn)行安全，應(yīng)當(dāng)將管線納入城市地下綜合管廊，便于加強(qiáng)管線運(yùn)行維護(hù)和安全管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除問題隱患。
    （四）拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)
    目前我國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜，下行壓力持續(xù)加大，需要發(fā)揮投資對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用。建設(shè)城市地下綜合管廊，可以有效增加政府和社會(huì)投資，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而且，建設(shè)城市地下綜合管廊符合優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和方向的要求。如果能夠落實(shí)按照一定道路配建比例，在城市新區(qū)新建道路時(shí)同步建設(shè)城市地下綜合管廊、在舊城更新時(shí)統(tǒng)籌建設(shè)城市地下綜合管廊，按每公里0.5億~1.2億元投資測(cè)算，每年可以形成數(shù)千億元甚至上萬億元規(guī)模的直接投資。此外，還可拉動(dòng)鋼材、水泥、機(jī)械設(shè)備等間接投資以及大量的人力投入，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用明顯。

    三、如何建設(shè)城市地下綜合管廊
    為確保城市地下綜合管廊建設(shè)穩(wěn)妥有序推進(jìn)，2015年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部開展了中央財(cái)政支持城市地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)城市工作，通過試點(diǎn)示范解決存在問題，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)。2015年7月，國務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議專題研究部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號(hào)），提出了工作目標(biāo)和任務(wù)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》再次明確了建設(shè)城市地下綜合管廊的任務(wù)和要求。為落實(shí)中央的要求，在推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)做好以下工作：
    （一）落實(shí)規(guī)劃先行
    建設(shè)城市地下綜合管廊是一項(xiàng)“百年工程”，既影響當(dāng)下，又關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)，必須嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃有序建設(shè)。一是堅(jiān)持規(guī)劃在先。按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則，在地下管線普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類管線實(shí)際發(fā)展需要，組織編制地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃期限原則上應(yīng)與城市總體規(guī)劃相一致。二是滿足發(fā)展需求。結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃，合理確定城市地下綜合管廊建設(shè)布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等，明確建設(shè)規(guī)模和時(shí)序，綜合考慮城市發(fā)展遠(yuǎn)景，預(yù)留和控制有關(guān)地下空間。三是做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。建立建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度，明確五年項(xiàng)目滾動(dòng)規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃，積極、穩(wěn)妥、有序地推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)。
    （二）堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)
    標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是技術(shù)領(lǐng)域的準(zhǔn)則，要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收城市地下綜合管廊。應(yīng)考慮以下技術(shù)因素：一是工程結(jié)構(gòu)。地下綜合管廊工程結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)考慮各類管線接入、引出支線的需求，滿足抗震、人防和綜合防災(zāi)等需要。二是斷面尺寸。城市地下綜合管廊斷面應(yīng)滿足所在區(qū)域所有管線入廊的需要，符合入廊管線敷設(shè)、增容、運(yùn)行和維護(hù)檢修的空間要求，并配建行車和行人檢修通道，合理設(shè)置出入口，便于維修和更換管道。三是配套設(shè)施。城市地下綜合管廊應(yīng)配套建設(shè)消防、供電、照明、通風(fēng)、給排水、視頻、標(biāo)識(shí)、安全與報(bào)警、智能管理等附屬設(shè)施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運(yùn)行。要滿足各類管線獨(dú)立運(yùn)行維護(hù)和安全管理需要，避免產(chǎn)生相互干擾。此外，城市地下綜合管廊建設(shè)還應(yīng)嚴(yán)格施工圖設(shè)計(jì)審查，強(qiáng)化源頭把關(guān)，不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范規(guī)定的城市地下綜合管廊項(xiàng)目，設(shè)計(jì)審查應(yīng)不予通過。
    （三）劃定建設(shè)區(qū)域
    城市地下空間開發(fā)形式多樣，應(yīng)統(tǒng)籌地下空間安排，合理劃定地下綜合管廊建設(shè)區(qū)域。一是城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊。二是老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。三是在交通流量較大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，城市高強(qiáng)度開發(fā)區(qū)、重要公共空間、主要道路交叉口、道路與鐵路或河流的交叉處，以及道路寬度難以單獨(dú)敷設(shè)多種管線的路段，要優(yōu)先建設(shè)地下綜合管廊。

    （四）明確入廊要求
    管線入廊是地下綜合管廊可持續(xù)運(yùn)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為確保管線入廊，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在城市地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。此外，既有管線也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況逐步有序遷移至城市地下綜合管廊。
    （五）落實(shí)收費(fèi)政策
    為了促進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)發(fā)展，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，形成合理收費(fèi)機(jī)制。根據(jù)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕2754號(hào)）要求，應(yīng)做好以下工作：一是建立市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運(yùn)營單位與入廊管線單位按照市場(chǎng)化原則協(xié)商確定，并同時(shí)建立定期調(diào)整機(jī)制。對(duì)暫不具備供需雙方協(xié)商定價(jià)條件的，有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。二是充分考慮費(fèi)用構(gòu)成。地下綜合管廊有償使用費(fèi)包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，應(yīng)充分考慮費(fèi)用構(gòu)成因素，制定合理價(jià)格，確保價(jià)格水平既有利于吸引社會(huì)資本參與，又有利于調(diào)動(dòng)管線單位入廊積極性。三是完善保障措施。對(duì)于城市地下綜合管廊運(yùn)營不能通過收費(fèi)彌補(bǔ)成本的，地方政府應(yīng)視情給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。此外，對(duì)公益事業(yè)管線入廊，可采取政府購買服務(wù)、費(fèi)用適當(dāng)優(yōu)惠等措施積極扶持。
    （六）引進(jìn)社會(huì)資本
    建設(shè)城市地下綜合管廊，要充分發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，最大限度撬動(dòng)社會(huì)資本參與。一是加大政府投入。中央財(cái)政繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。省級(jí)政府要加強(qiáng)城市地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌。城市政府要在年度預(yù)算和建設(shè)計(jì)劃中優(yōu)先安排城市地下綜合管廊項(xiàng)目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市政府可對(duì)城市地下綜合管廊項(xiàng)目給予貸款貼息。二是推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。鼓勵(lì)企業(yè)獨(dú)立投資建設(shè)和運(yùn)營管理地下綜合管廊，靈活采取多種PPP模式，推動(dòng)社會(huì)資本參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營管理。三是完善配套政策。依法依規(guī)為管廊建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目配置土地、物業(yè)等經(jīng)營資源，統(tǒng)籌運(yùn)用價(jià)格補(bǔ)償、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)等多種渠道籌集資金，引導(dǎo)社會(huì)資本合作方形成合理回報(bào)預(yù)期，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入積極性。
    （七）提高管理水平
    政府、管廊運(yùn)營單位和各管線單位應(yīng)相互配合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同提高管廊及管線管理水平。一是加強(qiáng)政策指導(dǎo)。城市政府要制定城市地下綜合管廊具體管理辦法，加強(qiáng)工作指導(dǎo)與監(jiān)督。二是完善管理制度。城市地下綜合管廊運(yùn)營單位要與入廊管線單位簽訂協(xié)議，明確入廊管線種類、時(shí)間、費(fèi)用和責(zé)權(quán)利等內(nèi)容，確保城市地下綜合管廊正常運(yùn)行。三是確定責(zé)任分工。城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施管理由城市地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位負(fù)責(zé)，入廊管線的設(shè)施維護(hù)及日常管理由各管線單位負(fù)責(zé)。管廊建設(shè)運(yùn)營單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。

來源：中國建設(shè)報(bào)微信平臺(tái)
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